Com a proximidade da votação pela Câmara da reforma estrutural do teto de gastos (PEC 241), o banco Itaú elaborou um relatório para explicar os principais pontos do projeto de lei que estabelece que o total das despesas primárias do governo federal não poderá crescer acima da inflação por até 20 anos. O relatório do banco explora os 17 principais pontos da PEC, como expectativas de receitas, projeções do governo e instâncias políticas que serão atingidas pela proposta.

Sem a PEC, alerta o Itaú, a trajetória da dívida pública é insustentável, o que levaria a um ajuste por meio de aceleração forte da inflação ou alguma iniciativa com fortes impactos negativos para a população, como ocorreu na Grécia. O desajuste fiscal grego provocou uma contração acumulada de cerca 32% na sua economia desde 2008. Entre as medidas compensatórias para o limite de gastos, o Itaú estima que provavelmente haveria um aumento de pelo menos 4 pontos percentuais do PIB na carga tributária, o que dificultaria a recuperação da economia.

A proposta estabelece tetos individualizados para cada Poder (Executivo, Legislativo e Judiciário, incluindo o ministério público e a defensoria pública) e para cada órgão dentro de cada Poder, como Senado e Câmara. O projeto deverá atingir apenas as despesas primárias e, portanto, não inclui as despesas com juros da dívida pública. Esse tipo de despesa ficará de fora do limite porque os gastos de juros foge ao controle do governo e é apenas uma consequência de decisões de governos passados. O teto também não incidirá sobre outras despesas financeiras, como o FIES.

Repasses para educação e saúde

Ao contrário do que muitos pensavam, as mudanças não reduzirão o gasto efetivo em saúde e educação. Segundo o Itaú, sem o equilíbrio fiscal, a economia encontrará dificuldades maiores para voltar a crescer e o gasto mínimo em saúde e educação será menor, mantidas as regras atuais. No caso da saúde, por exemplo, a regra atualmente em vigor geraria um gasto mínimo descontados os efeitos da inflação, de cerca de R$ 500 bilhões acumulados nos próximos cinco anos, enquanto, corrigindo o gasto atual pela inflação a partir de 2017, em linha com a regra do teto, o montante gasto seria próximo de R$ 525 bilhões.

Punições para o descumprimento

A medida que o governo descumpre o limite de gastos estabelecido, o projeto prevê medidas corretivas que serão aplicadas automaticamente no caso de descumprimento de qualquer um dos limites individuais. As punições são aplicadas a partir do ano seguinte e até o retorno das despesas aos respectivos limites. Entre as medidas previstas, o governo federal ficará proibido de criar qualquer despesa obrigatória e de adotar medida que implique em reajuste da despesa obrigatória acima da variação da inflação como, por exemplo, política de reajustes reais do salário mínimo.

Outra punição prevista é que, no gasto com pessoal, o governo federal ficará proibido de dar reajuste na remuneração ou em benefícios dos servidores, criar ou modificar cargos e carreiras que impliquem em aumento de despesa e realizar contratações ou concursos públicos, à exceção de reposições de vacâncias. O projeto prevê também a proibição de concessão ou ampliação de benefícios tributários e criação ou expansão de ações que impliquem em ampliação das despesas com subsídios e subvenções.

Necessidades econômicas urgentes

Segundo o Itaú, com o grande aumento recente dos gastos públicos, aumentos na carga tributária chegaram a um limite e fatores estruturais, como o aumento da formalização da força de trabalho e conjunturais, dificilmente se repetirão. O banco aponta que, sem as reformas, com 90% dos gastos primários federais considerados obrigatórios, o problema fiscal estrutural continuará e o país poderá ficar estagnado nos próximos anos e continuar convivendo com taxas de juros elevadas para padrões internacionais. Nesse sentido, o teto de gastos aparece como uma reforma chave para o reequilíbrio das contas públicas, para a queda dos juros e o retorno ao crescimento econômico.

Mesmo aprovado, o banco afirma que a PEC não deverá fazer milagres e aumentar de forma rápida as receitas do governo. O Itaú aponta que a volta do crescimento depende crucialmente da aprovação das reformas fiscais do lado do gasto. Apenas mais adiante e, somente se as reformas fiscais forem aprovadas, com a eliminação das atuais incertezas e com ganhos de confiança e novas quedas na taxa de juros é que o consumo das famílias e o mercado de trabalho devem melhorar e ajudar na arrecadação tributária.

Dívida se estabilizará em 2023

A previsão do Itaú de que a dívida pública estabilize com a economia em equilíbrio é em 2023, o sétimo ano de vigência do teto. Nesse ano, a dívida deve atingir cerca de 80% do PIB. Mesmo com as reformas, o banco acredita que os resultados primários devem permanecer em terreno negativo por mais alguns anos e a estabilização da dívida pública decorrente da retomada do crescimento e queda de juros.

Abaixo, os 17 principais pontos da emenda que limita os gastos:

  1. O que é o teto de gastos?

O teto de gastos é a proposta de emenda constitucional (PEC 241) que estabelece que o total das despesas primárias do governo federal não poderá crescer acima da inflação acumulada em 12 meses de junho do ano anterior por até 20 anos.

  1. Por que o teto de gastos é necessário?

Os gastos públicos aumentaram ininterruptamente acima do crescimento da economia (pelo menos) nos últimos 20 anos. O problema é que o crescimento das receitas que viabilizaram essa tendência do gasto provavelmente não ocorrerá no futuro próximo. Aumentos na carga tributária chegaram a um limite. Fatores estruturais, como o aumento da formalização da força de trabalho e conjunturais, como a alta do preço das commodities, dificilmente se repetirão. Sem reformas, com 90% dos gastos primários federais considerados obrigatórios, o problema fiscal estrutural continuará e o país poderá ficar estagnado nos próximos anos e continuar convivendo com taxas de juros elevadas para padrões internacionais.

O teto de gastos é, portanto, uma reforma chave para o reequilíbrio das contas públicas e o retorno ao crescimento econômico. A proposta, se aprovada pelo Congresso, tem potencial para reverter o quadro de deterioração das contas públicas e o círculo vicioso de perspectiva de insustentabilidade da dívida pública e estagnação econômica, que trouxe consequências negativas em termos de inflação, emprego e renda para a sociedade. O ajuste pelo lado do gasto trará implicações importantes para o equilíbrio geral da economia, principalmente em termos de aumento do crescimento e redução das taxas de juros, se comparado a um ajuste via aumento de impostos.

  1. É prudente esperar uma recuperação rápida das receitas, quando a economia voltar a crescer?

Não. A volta do crescimento depende crucialmente da aprovação das reformas fiscais do lado do gasto. Os fatores que elevaram as receitas em ritmo superior ao crescimento do PIB nos últimos 20 anos não vão se repetir. Primeiro, aumentos na carga tributária chegaram a um limite. Segundo, a composição do crescimento econômico não será favorável à arrecadação tributária. Setenta por cento dos tributos federais são atrelados ao consumo e à renda das famílias. Nos últimos 20 anos, o aumento da formalização do mercado de trabalho e preços de commodities em alta sustentaram o crescimento desses fatores acima do crescimento do PIB.

No entanto, agora, a retomada da economia não será puxada por esses fatores. Em um primeiro momento, a recuperação está sendo explicada por um ciclo de estoques. Em um segundo momento, ocorrerá uma retomada no investimento, diante da desalavancagem das empresas e dos juros mais baixos, que não é um fator com incidência grande de tributos. Apenas mais adiante e, somente se as reformas fiscais forem aprovadas, com a eliminação das atuais incertezas e com ganhos de confiança e novas quedas na taxa de juros é que o consumo das famílias e o mercado de trabalho voltarão a melhorar e ajudarão a arrecadação tributária.

  1. Qual será o indexador do crescimento dos gastos?

Os gastos primários federais poderão crescer no máximo a inflação acumulada em 12 meses, medida pelo IPCA de junho do ano anterior. Em 2017, excepcionalmente, os gastos crescerão 7,2%, projeção do governo para a inflação acumulada em 12 meses de dezembro de 2016.

  1. Qual será a duração do teto de gastos?

O teto de gastos pode durar até 20 anos. A partir de 2025, o 9º ano de vigência do teto, o presidente da República poderá enviar uma vez a cada mandato, projeto de lei complementar ao Congresso Nacional propondo alterar a regra de crescimento dos gastos primários à inflação do ano anterior.

  1. Quais esferas do governo federal estão sujeitas ao teto de gastos?

A proposta estabelece tetos individualizados para cada poder (Executivo, Legislativo e Judiciário, incluindo o ministério público e a defensoria pública) e para cada órgão dentro de cada poder (Senado e Câmara dentro do poder Legislativo, por exemplo).

  1. O gasto primário dos Estados e municípios também estará sujeito ao teto de gastos ?

Não. No caso dos Estados, a proposta de renegociação das suas dívidas com a União, ainda em tramitação no Senado, estabelece como contrapartida a adoção de um teto de gasto por 2 anos (até 2018). O governo afirmou que em momento oportuno encaminhará outra proposta de emenda a constituição que estende o teto de gastos para os Estados por período compatível com o governo federal.

  1. Qual será a regra para o gasto mínimo constitucional em saúde e educação?

As regras atuais de vinculação do gasto mínimo à um percentual da receita permanecerão válidas até 2017. Além disso, no caso da saúde, será antecipada a convergência para 15% da receita corrente líquida (prevista na legislação atual para 2020), compensando o efeito negativo que a queda da arrecadação teve sobre o gasto mínimo em saúde. De 2018 em diante, os limites mínimos de saúde e educação serão reajustados pela inflação do ano anterior, em linha com o mecanismo do teto de gastos.

  1. O teto de gastos retira recursos de saúde e educação?

Não. O teto de gastos estabelece que o gasto mínimo em saúde e educação permanecerá constante em termos reais, a partir de 2018. Ressalta-se, a proposta estabelece um piso mínimo e não um teto para esses gastos. Se as reformas forem implementadas plenamente, criaria-se as condições para uma retomada da economia brasileira, que poderia permitir aumentos de gastos em áreas consideradas prioritárias pela sociedade, sem comprometer a sustentabilidade fiscal do país.

10. A mudança na regra para o gasto mínimo constitucional reduzirá o gasto efetivo em saúde e educação ?

Não. Sem a perspectiva de reversão do quadro de deterioração fiscal, a economia não encontrará um equilíbrio e o crescimento econômico pode ficar estagnado nos próximos anos. E, se a economia não crescer, o gasto mínimo em saúde e educação será menor, mantidas as regras atuais. No caso da saúde, por exemplo, a regra atualmente em vigor geraria um gasto mínimo , descontados os efeitos da inflação, de cerca de R$ 500 bilhões acumulados nos próximos 5 anos, enquanto, corrigindo o gasto atual pela inflação a partir de 2017, em linha com a regra do teto, o montante gasto seria próximo de R$ 525 bilhões

  1. Há despesas excluídas do teto de gastos?

Sim. Primeiro, vale notar que o teto incide apenas sobre as despesas primárias e, portanto, não inclui as despesas com juros da dívida pública. Isso ocorre, porque a despesa de juros foge ao controle do governo e é apenas uma consequência de decisões de governos passados. Além disso, o teto não incide sobre outras despesas financeiras, como o FIES.

Segundo, nas despesas primárias estão excluídas despesas não recorrentes, com capitalização de estatais, abertura de créditos extraordinários e realização de eleições e plebiscitos.

Terceiro, o teto não incide sobre as transferências constitucionais de arrecadação da União para os Estados e Municípios ou receitas, que apesar de serem da União, tem apuração nos Estados e Municípios. Nesse grupo, vale notar, estão os recursos que a União complementa no fundo de âmbito estadual para manutenção e desenvolvimento da educação básica (Fundeb), que são um importante mecanismo de financiamento da educação no país.

Assim, a cada ano, o teto de gastos incidirá sobre o gasto primário federal descontado dessas exceções, que serão somadas todos os anos, totalizando o gasto primário federal total. As exclusões não atrapalham a essência do teto de gastos e estão principalmente relacionadas à autonomia dos governos regionais frente à União.

  1. Quais as medidas corretivas em caso de descumprimento do teto de gastos?

As medidas corretivas são aplicadas automaticamente no caso de descumprimento de qualquer dos limites individuais e são aplicadas a partir do ano seguinte e até o retorno das despesas aos respectivos limites.

Primeiro, o governo federal fica proibido de criar qualquer despesa obrigatória e de adotar medida que implique em reajuste da despesa obrigatória acima da variação da inflação (por exemplo, política de reajustes reais do salário mínimo).

Segundo, no gasto com pessoal, o governo federal fica proibido de (i) dar reajuste na remuneração ou em benefícios dos servidores, (ii) criar ou modificar cargos e carreiras que impliquem em aumento de despesa e (iii) realizar contratações ou concursos públicos, à exceção de reposições de vacâncias.

Terceiro, também é proibido conceder ou ampliar benefícios tributários e criar ou expandir ações que impliquem em ampliação das despesas com subsídios e subvenções.

  1. O que acontece com as medidas corretivas se mesmo com a sua aplicação o governo continuar descumprindo o teto de gastos?

As medidas corretivas são aplicadas até o retorno das despesas aos respectivos limites.

  1. Em quanto tempo o governo federal voltará a ter superávits?

Em torno de quato anos, ou seja, em 2020. O prazo longo reflete o fato que dificilmente a receita crescerá significantemente acima do PIB nos próximos anos. Ao contrário dos últimos 20 anos em que aumentos de impostos, mudanças estruturais (como o aumento da formalização do mercado de trabalho) e conjunturais (como a alta do preço das commodities) ajudaram a arrecadação, a recuperação da economia será desfavorável para a arrecadação. A carga tributária brasileira é concentrada em emprego e renda e esses fatores demorarão a responder a recuperação da atividade econômica.

  1. A partir de que ano fica muito difícil cumprir o teto de gastos sem outras reformas estruturais como a da Previdência? >

Em 2019. A despesa com previdência equivale hoje a cerca de 40% do gasto primário federal e à 8% do PIB. Sem reformas, o número de beneficiários crescerá em torno de 4% ao ano, em razão do envelhecimento da população e da baixa idade de aposentadoria, comparada a outros países. Além disso, cerca de 2/3 dos benefícios voltarão a ter reajustes reais, em razão da sua vinculação com o salário mínimo (cuja regra de reajustes real pelo PIB de dois anos atrás estará em seu último ano de validade). Como resultado, ano após ano, essa despesa crescerá em termos reais, impondo forte necessidade de corte no restante do orçamento. Portanto, somente com uma reforma que estabeleça uma idade mínima de aposentadoria de 65 anos, como já sinalizado que será a intenção do governo, e com a adoção de reajustes que apenas mantenham o valor real dos benefícios é que o teto de gastos será cumprido em sua plenitude.

16. A partir de qual ano e em que patamar a dívida pública estabilizará, caso o teto de gastos seja aprovado e cumprido?

A dívida pública estabilizará com a economia em equilíbrio a partir de 2023, 7º ano de vigência do teto, em cerca de 80% do PIB. Mesmo com as reformas, os resultados primários devem permanecer em terreno negativo por mais alguns anos e a estabilização da dívida pública decorrente da retomada do crescimento e queda de juros. Vale notar que o nível de 80% do PIB é elevado, se comparado a outros países emergentes, o que reforça a necessidade de manutenção do teto de gastos por um período ainda mais prolongado para que o nível da dívida pública convirja a melhores patamares.

  1. O que ocorreria se o Congresso rejeitasse a proposta de teto de gastos?

Sem a PEC 241 ou medidas compensatórias, a trajetória da dívida pública é insustentável, não se estabiliza no tempo, o que eventualmente levaria a um ajuste por meio de aceleração forte da inflação ou alguma iniciativa com fortes impactos negativos para a população, como ocorreu na Grécia. O desajuste fiscal do país gerou uma contração acumulada de cerca 32% na sua economia desde 2008. Entre as medidas compensatórias citadas, muito provavelmente teríamos um aumento de pelo menos 4 pontos percentuais do PIB na carga tributária, o que dificultaria sobremodo a recuperação da economia.

 

 

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